来源：《民主与法制》周刊2022年第17期
编者按
2022年北京冬奥会已经画上了圆满的句号。伴随着冬奥赛事的落幕，体育领域基础性法律——体育法的修改，也日益受到关注。
体育法诞生于1995年，不可避免带有时代印记，其行政色彩较浓，条文中关于体育行政部门权力的规定较多，关于公民体育权利保障的内容不足。2009年、2016年，体育法两次与其他法律打包修改，仅对个别条款作了调整。2021年10月，北京冬奥会开幕前夕，体育法修订草案提请全国人大常委会第三十一次会议审议。
草案二审稿条文由现行法律的54条增加到118条，从明确“弘扬中华体育精神”，将每年8月8日全民健身日所在周确定为体育宣传周，到增设“体育产业”专章，支持体育产品制造业、体育服务业和职业体育发展，鼓励社会资本投入体育产业，再到加强“反兴奋剂”管理，明确规定国务院体育行政部门会同国务院药品监管、卫生健康、商务部门和海关总署制定、公布兴奋剂目录并动态调整。国家设立反兴奋剂机构……不难看出，体育法大修背后的精准考量。
体育承载着国家强盛民族振兴的梦想，关乎人民幸福、关乎民族未来。我们期待这次体育法的修订，在法治轨道上有力推动体育改革创新，推动体育治理体系和治理能力现代化，为2035年前建成体育强国提供坚实的法律保障。
《体育法大修》系列报道之四
反兴奋剂：我们一直在路上
3月21日晚，世界田联诚信委员会宣布，俄罗斯女子竞走选手拉什马诺娃因兴奋剂违规被禁赛两年，取消其2012年2月18日至2014年1月3日的所有比赛成绩，其中包括2012年伦敦奥运会的金牌，因此我国竞走运动员切阳什姐（藏族）递补获得奥运金牌。
尘封了10年的兴奋剂检测结果被打开，如同潘多拉魔盒一般。拉什马诺娃的禁赛并不是个案。 时光倒回上世纪80年代末，在1988年的汉城奥运会，就有“百米飞人”加拿大著名短跑运动员本·约翰逊兴奋剂检测阳性，体内检测出违禁药物类固醇等，他被剥夺奥运冠军成绩，禁赛两年，两次世界纪录也被随之取消。1993年，他在蒙特利尔的一次比赛中再次被查出使用兴奋剂，遂被终身禁赛。环法七连冠，绰号“得克萨斯公牛”的著名自行车运动员兰斯·阿姆斯特朗因服用禁药，被剥夺七个环法冠军头衔，终身禁赛。今年冬奥会爆出的首例兴奋剂检测异常案例的伊朗籍高山滑雪运动员侯赛因·萨韦·谢姆沙基，因此被禁赛；俄罗斯花滑运动员“K宝”，也因兴奋剂检测异常被取消参赛资格。 为超越自我，世界各国的运动员不惜铤而走险，哪怕是功败垂成，遗臭万年。他们甚至都忘记了奥运精神“公平竞争”的重要意义，大抵都是在耍着“查出来叫兴奋剂，查不出来叫高科技”这种小聪明罢了。 回到切阳什姐的这块递补金牌，她足足等了10年，面对这样的事实，她感慨万千，在社交媒体上抒发了“既开心，又难过”的感触。运动员的职业生涯有着极大的特殊性，本就是“吃青春饭”，十分短暂。一个运动员有几个十年能用来等待呢？ 要从源头上杜绝此类事情发生，只有强有力的法治才能切实保障运动员的合法权益从一开始就受到相应的保护，而不是一味地等待“永不缺席的正义”的到来。 那么，目前我国反兴奋剂立法现状如何？如何打造反兴奋剂的“中国模式”？此次体育法大修关于这一个问题是如何规定的……带着这些问题，本社记者进行了深入采访。立法先行，建成“史上最严”反兴奋剂防控体系 “我国的体育法制起步并不晚，甚至于在国际上都居于领先地位。无论是从体育法的制定颁布、反兴奋剂条例的出台，还是后来反兴奋剂法律制度体系的建立，每一步都恰逢其时。”中国政法大学体育法治研究基地主任马宏俊教授说。 据他介绍，从法律层面上讲，1995年颁布的体育法第4章竞技体育第33条已经规定，在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法。禁用药物检测机构应当对禁用的药物和方法进行严格检查。 2004年，国务院颁布了《反兴奋剂条例》，将兴奋剂的监管和调控纳入法治轨道。 为表明我国在竞技体育中坚决反对兴奋剂的鲜明态度，国家体育总局于2014年10月27日公布了《反兴奋剂管理办法》，其后又相继通过了一系列与之配套的文件《体育运动中兴奋剂管制通则》《运动员行踪信息管理规定》《兴奋剂违规听证实施细则》《运动员治疗用药豁免管理办法》。 为弥补现行反兴奋剂规则的局限性、提高违法成本、加大威慑力度、增强处罚效果，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增设妨害兴奋剂管理罪，明确把兴奋剂的犯罪列入刑法中，对于完善反兴奋剂法治体系，建设反兴奋剂长效治理体系，将产生深远的影响。纵观全球，将兴奋剂犯罪纳入刑事犯罪打击范围的国家寥寥无几。 马宏俊教授谈到，在此之前，最高人民法院还出台了《关于审理走私、非法经营、非法使用兴奋剂刑事案件适用法律若干问题的解释》，“我们圈内人觉得有这么一个司法解释就差不多了，没有想到我国的刑法能够这么快就修订，甚至很多刑法专家都觉得这是一个不可思议的事情。前后大概只用了一年的时间，所以反兴奋剂入刑也反映了我国依法打击兴奋剂犯罪的力度，特别是反映出我们党和国家的决心。” 尽管有了强有力的法律制度保障，但反兴奋剂的形势依然严峻。 2021年7月，国家体育总局反兴奋剂中心（中国反兴奋剂中心）公布的《2020年反兴奋剂中心年报》显示，全年查处兴奋剂违规31起，阳性率由2019年的0.23%下降至0.16%。 以习近平同志为核心的党中央高度重视反兴奋剂工作，明确要求坚决做到兴奋剂问题“零出现”“零容忍”，为办好北京冬奥会提供了根本遵循，也为推进反兴奋剂斗争、维护诚信公平的纯洁体育，指明了方向。 北京冬奥会前夕，国家体育总局又进一步加强了反兴奋剂制度建设。总局局长办公会审议通过第27号令《反兴奋剂管理办法》（修订），制定《国家体育总局兴奋剂违规责任追究办法》，进一步建立健全了反兴奋剂工作管理制度体系，明确了分层级的反兴奋剂责任体系。 与此同时，为完善反兴奋剂法律法规体系，国家体育总局又整合了《体育运动中兴奋剂管制通则》《运动员行踪信息管理规定》《兴奋剂违规听证实施细则》《运动员治疗用药豁免管理办法》等规章制度，出台了《反兴奋剂规则》。 至此，在北京冬奥会之前，我国已经建成以体育法为核心，刑法和《反兴奋剂管理办法》《反兴奋剂规则》等部门规章为依托的反兴奋剂法律体系。从刑事处罚、行政执法和行业自律三个层面，对反兴奋剂的防控措施做到了“史上最严”。“中国速度”在这些方面都受到了国际奥委会主席巴赫的高度赞扬。 “同频共振”，与国际反兴奋剂工作接轨 自现代奥运会产生以来，兴奋剂问题就成了全球范围内无法回避且严重困扰竞技体育运动发展的重要问题。世界反兴奋剂机构主席理查德·W·庞德先生曾说过：“如果我们不控制体育运动中的兴奋剂问题，那么体育将面临着成为一个仅仅局限于高极限、暴力和毫无意义的角斗场的危险。那是一群怪物才会从事的活动。” 从上世纪50年代，国际自行车联盟第一次开始兴奋剂检查，到1964年在第18届东京奥运会上国际奥委会医学委员会首次对一些运动员进行了兴奋剂检测，再到四年后的1968年首次在冬季奥运会上对所有比赛项目进行全面兴奋剂检查。而我国体育主管部门，则是从20世纪80年代开始，提出对兴奋剂的“严令禁止、严格检查、严肃处理”的三严方针，之后采取了一系列政策方针去加以完善对兴奋剂的管控。 反兴奋剂的相关立法工作，我国与国际是同步进行的。世界反兴奋剂机构于1999年11月10日在瑞士洛桑成立，是国际奥林匹克委员会下设的一个独立部门，总部在加拿大的蒙特利尔，主要负责审定和调整违禁药物的名单，确定药检实验室以及从事反兴奋剂的研究、教育和预防工作。《世界反兴奋剂条例》于2003年通过、2004年生效。2005年联合国教科文组织颁布《反对运动员在体育运动中使用兴奋剂》公约，我们国家也积极参与其中。 “这个公约相当于一个国际法的文件，有两个附件，在《世界反兴奋剂条例》的框架上还有8个标准，这一系列相关的文件具有国际法的效力。还有一些没有达到这个层级的文件，属于推荐或参考的范畴。”马宏俊教授谈到，在国际上，反兴奋剂的法律法规逐步形成了一个体系，既有国际公约、参照执行的相应文本，又有一些示范条款、推荐标准，以及处理和解决因此而产生的兴奋剂纠纷的一系列方法。 2003年3月以来，我国相继签署并加入了《反对运动员在体育运动中使用兴奋剂国际公约》，承诺对世界反兴奋剂机构规则的认可。2004年1月，国务院颁布了《反兴奋剂条例》，对反兴奋剂的基本原则、兴奋剂管理、反兴奋剂义务、兴奋剂检查与检测、法律责任等作了规定。2014年11月，国家体育总局制定了《反兴奋剂管理办法》（2021年修订），对兴奋剂的检查与调查、结果管理与处罚、处分与奖励等作了细致规定。体现了中国对国际法义务的履行和大国担当，建立了国内反兴奋剂的法治体系，用实际行动贯彻落实“零容忍”的庄严承诺。 据马宏俊教授介绍，在国际反兴奋剂领域，一些规则是可以作为具有国际法效力的法律依据来执行的，还有一些是推荐和建议文本，不具有法律强制的效力。在我国，国内法一经制定，都是必须要严格遵照执行的。从这个方面，急需与国际衔接。 马宏俊举例说，“孙杨案”的最终定性为“暴力抗法”，就是违反了相关的国际规定。仲裁庭认为本案的核心问题是《检测和调查国际标准》所规定的采样人员必须出示的“官方文书”该如何解读。世界反兴奋剂机构的律师主张，国际游泳联合会出具的一份年度通用授权书满足了“官方文书”的要求；孙杨方面则主张，单凭通用授权书无法满足“官方文书”的要求，当晚的采样因此无效，从而不存在任何反兴奋剂违规行为。这就是国内法和国际法的不同所引发的一次争议。实际上孙杨方很早就提出，世界反兴奋剂机构所推荐参与兴奋剂检查的检查官都应具备授权委托书。 “按照我国的相关规定，从事兴奋剂检测工作的检查官都应具备样本采集机构提供的官方证明文件，如检查机构出具的授权书、兴奋剂检查官证等，以证明其有权对运动员收取样本，从这个规定来看，我们的国内法实际上已经领先了国际的规则。而我国的这项对所有检查官‘持证上岗’要求，也得到了世界反兴奋剂机构和国际体育仲裁院的认可，他们承认在这方面中国走在了全世界前列。但是，我们自身严苛的标准要求有可能导致了对国际规则和国内规则的混淆，孙杨及其相关人员就是对国际规则缺乏了解，最终导致了他‘暴力抗法’事件的发生。所以，要充分了解国际规则，并加以掌握和运用，显得尤其重要。”马宏俊教授分析道。 长效治理 打造反兴奋剂的“中国模式” 据马宏俊教授介绍，截至目前，我国的反兴奋剂组织机构体系已经基本建立。 2007年5月10日,中国反兴奋剂中心成立。作为中国特色和国际标准的融合，在履行反兴奋剂的职责过程当中，中国反兴奋剂中心和各级政府的体育行政部门管理体育的行政职能是分离的、独立的。从纵向来讲，中国反兴奋剂中心跟世界反兴奋剂机构形成了一个业务上的指导关系。现在全国31个省市自治区基本都建立了反兴奋剂教育体系，这一点与国际遥相呼应。国际反兴奋剂机构对中国反兴奋剂机构在规则和管理上给予一定的指导，并对中国反兴奋剂机构下属的实验室进行认证。国家反兴奋剂机构采集到的样本，只有在获得国际反兴奋剂机构认可的实验室进行检测，才能获得国际层面的认可。 根据世界反兴奋剂机构实验室国际标准关于实验室独立性的相关要求，经中国反兴奋剂中心与北京体育大学协商，自2021年12月15日起，北京兴奋剂检测实验室自中国反兴奋剂中心剥离，移交至北京体育大学。 现今，我国兴奋剂检测实验室成为一个独立的第三方，划归北京体育大学管理。在兴奋剂的检测技术、物质资源上，我国也都已经达到了国际标准，这充分体现了制度建设的相应保障。“各种比赛内外的检查制度已经常态化，并且实现了分级管理，体现了兴奋剂检测的全覆盖。”马宏俊说。 马宏俊进一步介绍，就反兴奋剂“中国模式”而言，可归纳为教育、机构、检测和违规处理四个方面。中国反兴奋剂中心加强了相关的教育和培训，使得反兴奋剂的相关活动不再是单纯查处的被动局面，而是防控结合的主动治理。 马宏俊认为，构建“拿干净金牌”的反兴奋剂长效治理体系，需要加强体育运动中的反兴奋剂教育工作。首先是制定一系列的教材和培训大纲，特别是培训了一批反兴奋剂专业的讲师，这些讲师都要经过层层培训和考试，达到上岗的标准。每一个参赛的运动员在赛前都要接受反兴奋剂的培训，真正做到知法、守法，才是一种专业化、职业化的体现，远超过了我们一般意义上的普法层面。 近几年来，我国在打击兴奋剂违法使用的问题上，向《世界反兴奋剂条例》规定的目标看齐。目前我国的反兴奋剂打击面已指向一些可能造成身体机能优于常人的方法上。推进反兴奋剂斗争，完善长效治理机制已经成为建设体育强国的必然要求。 2020年11月，体育法大修启动，标志着我国将着力落实体育强国和健康中国国家战略，聚焦解决体育事业发展突出问题，确保体育法与体育事业改革协同推进。 此次体育法修改后，反兴奋剂有望上升至法律层面。在我国体育法的立法过程中，有些学者依照固有的一种思维方式，习惯于按学科划分排序和考量它的地位。“其实我觉得更多的就是要根据它的存在去考量它、分析它。”马宏俊教授说道，“在1995年制定体育法的时候，更多的倾向是一种行政管理法的特征。而此次体育法的大修，坚持从实际出发，从我国的国情出发来考量，更多的是一种拾遗补缺。我国的法治建设走到今天，迫切需要一部更加完善的体育法来调整体育活动当中的诸多关系。而并非拘泥于用哪一种概念来界定。” 马宏俊教授认为，反兴奋剂工作要遵循竞技体育发展的规律，从我国体育事业长远规划来讲，发挥我们国家的制度优势也是一个重要方面。从这些年他所参与的体育法领域的国际交流上来看，我国的管理体制受到很多国外学者的高度赞扬。在这次抗疫当中也反映出集中力量办大事的社会主义优越性。把这些规律和我国国情结合，把优势最大限度地发挥出来显得尤为重要。 纯洁体育，对兴奋剂说不！针对这一要求，马宏俊教授表示，从体系和治理的角度看，随着我们对反兴奋剂这场斗争认识的深入，现代化检测手段的逐步提高，再加上我国对反兴奋剂教育培训的重视，将最终实现竞技体育兴奋剂问题“零出现”的目标。但目前反兴奋剂，我们还在路上，仍需继续努力。