我提交的大会论文，绝大部分的篇幅是在讨论部门宪法的构建方法，但让我对部门宪法产生兴趣的原因却是因为规范宪法，以及宪法实施在我国遭遇的困境。

在2013年，田飞龙老师在北航召集第一次政治宪法的会议，我也受邀参加。我猜想他邀请我的原因可能是我曾经翻译了德国学者齐佩利乌斯的《德国国家学》。他大概猜想我是政治宪法的同好。实际上，因为我受到德国法的影响，对法释义学非常着迷。在宪法研究方法上也是一直坚持规范宪法的研究方法。作为与政治宪法相对应的另外一种方法——规范宪法的引入，对我们国家的宪法实施起到了积极效果，使得我国的宪法长期被政治性遮蔽的规范性逐渐显露，也开始为我们理解和吸纳外国宪法释义学成果提供了方法基础。

规范宪法提示我们宪法同样具有法技术操作和处理的可能，也吸引学者重新回到规范宪法的文本。随着规范宪法学者阵营的逐渐壮大，我们开始逐渐累积规范宪法的成果。这些成果既包含以典型个案为基础的引申讨论，也包括各个学者对于宪法条款法释义学的处理。这些成果虽然在很大程度上丰富了宪法的理论仓储。但因为这些讨论绝大多数是由典型的个案触动，而不是由稳定的违宪审查机制所产出，至今为止仍然是单薄粗放的，没有办法拓展成体系化的法释义学整体。

事实上规范宪法强调宪法的规范性和法效性，必然导致宪法必定要走进法院才能激活它的生命力的结论。只有建立司法审查制度才能使规范宪法和宪法释义学提供试炼磨砺的场域，否则对规范宪法的讨论只能停留在思想启蒙的阶段。与既定宪法框架的抵牾却导致规范宪法在走进法院的过程中步履维艰。大概在去年，我在参加宪法实施会议的时候一直在思考一个问题，怎样突破违宪审查制度阙如而导致规范宪法，以及宪法实施的困境。在这个过程中，德国的部门宪法给了我很大的启发。

熟悉德国宪法的同仁都知道德国法当中有诸如经济宪法、劳动宪法、文化宪法、财政宪法、社会宪法、环境宪法等门类划分。在最近一个学生送给我的一本书当中，我甚至看到了体育宪法这样的分类。我之前以为这些部门宪法是热衷理论的学者所产出的学术产品。我读了苏永钦教授的著作以后开始关注部门宪法的基础理论。在这本书当中，正如苏永钦教授所说“部门宪法的提出基于德国法对于国家宪法和社会宪法的区分”。

国家宪法的重点是在于落实基本权的保障以及分权的政治功能。社会宪法强调国家积极的义务以弥补社会本身的不足。社会宪法使得国家进入社会生活，或者国家进入经济生活获得正当性的基础，也宣示国家在各个社会领域中的基本政策纲领。这些规定使得学者能够将宪法的影响辐射到各个社会领域，并借此完成对各个社会领域法秩序的规范整合和秩序的构建。尽管战后德国基本法对于社会各个领域维持政策的中立，但德国基本权利作为客观价值决定的理论提出仍然使宪法成功跨越了根本法和一般法之间的秩序藩篱，将宪法的作用辐射至一般法秩序的领域。

在德国，因为始终没有进入宪法研究的主流，有关宪法基础理论的讨论也相对比较单薄和零星。在可见的文献当中，部门宪法被描述为所谓的次级结构宪法。这种所谓的次级结构宪法在我理解，我觉得它相当于宪法的分则。主要的功能是通过建立宪法规则和各个社会功能领域之间的实质性连接来完成宪法原则和精神对各个社会功能领域的引导和渗透。

在我翻译的《德国国家学》当中，作者同样从宪法整体秩序和社会部分秩序的角度来论述宪法规范的辐射效果，认为基本法虽然对经济政策保持中立，但中立并不意味着这个部分就是宪法的缺席。基本法当中的国家目标条款，包括有关涉及到经济方面的基本权利的条款，还是描摹出了在经济生活领域当中的基本框架。这些观念都为部门宪法的建构提供了基本的理论铺垫。基于这种思考发展出来的部门宪法更类似于宪法在各个领域中的具体映照。

如果说德国学者推出部门宪法是为了实现宪法对各功能领域的影响和渗透的话，台湾学者呼吁引入部门宪法则是为了从部门法的角度切入，借助作为部门事实的分析，弥补宪法释义学导致的宪法和现实之间的差距逐渐拉大，最后可能会出现异化的弊端。

上述研究都提示我们部门宪法可能具有的两项重要功能。第一项功能是实现宪法对于社会各个功能领域的覆盖。通过宪法原则和精神重新塑造和整合各个社会功能领域，继而达到整个国家法秩序的融贯统一。另外一个功能就是从各个部门切入，通过参酌鲜活的部门事实，提升宪法的社会性，弥补或者是避免宪法规范，使宪法规范摆脱封闭之后的危险。

如果说德国法或者是台湾法部门宪法的发展都是为宪法释义学另辟蹊径的话，对于我国而言，我觉得部门宪法的启示可能在于部门宪法的引入或许可以为我们没有办法和制度实践相衔接的宪法释义学或规范宪法提供试炼和磨厉的场域，并最终反向促进规范宪法的提升以及宪法的实现。

司法审查制度阙如并不能使宪法和社会制度之间的通道完全封闭。部门宪法可以首先在各个社会领域发展出一般性、根本性的结构性的规范，从而建立宪法文本和规范领域之间的循环诠释。

事实上通过部门法来推动宪法的观念并不新鲜。早在1989年行政诉讼法颁布的时候，当时陈端洪老师就曾撰文说“当宪政缺乏内在发展动力，部门法或许能够成为宪政走出僵局的其他出口”。行政法后来的急速发展也的确为中国宪法的发展带来生机。

但是，行政法对于宪政的推动可能跟部门宪法对于宪法的发展的逻辑机理是不一样的。行政法对宪法的推动，更类似通过具体行政制度来落实宪法当中限制公权保障私权的宪政理念，不是以宪法的释义学为指导。这个领域归纳总结的素材也没有办法为宪法释义学所适用。这些部门法使得社会事实和宪法规范之间没有建立直接的关联关系。

与此相对，部门宪法的逻辑是首先承认宪法对于各个社会领域的导引作用。再从社会现实出发，总结出各个功能领域的基本的最高的结构性规范，建立宪法规范和规范领域之间的循环诠释。最终形成社会领域当中的秩序基础。这些秩序基础最终都会成为宪法释义学的必要组成。

我个人觉得部门宪法构建的前提是首先承认国家对于社会可以甚至应当发挥作用。如果说互相区隔、两不相涉的关于国家和社会的构想是自由法治国时代对于国家和社会的构想，这个构想早已伴随社会结构的剧变彻底破灭了。在现代国家理念下人们普遍接受国家应该积极的作用于社会的基本观念。正是这个观念塑造出了德国法上社会国的基本轮廓。

社会国目标要求国家应该对社会的正义、公共福祉、社会安全负有广泛责任，国家应该提供个人合乎尊严的生存保障，并根据正义的原则分配一般的资源。但是，值得注意的是，德国的社会国虽然强调国家对社会的作用，但是为了避免滑向国家的反面，也强调国家在对社会生活介入的时候必须紧守法制的界限，法制和社会之间不能互相撕扯，而是统和在宪法的整体秩序之下。

我们国家的宪法虽然没有抽象出和德国社会国一样的宪法原则，但在整个宪法文本当中，国家要对社会发挥积极的作用，这一点一直是宪法所明确主张的。从我们国家的宪法从来没有放弃过对于经济制度的规定就可窥见一斑。尽管经济的剧变总是导致宪法规范和经济现实之间出现巨大的鸿沟，但我们从来没有在宪法文本中对于经济政策保持中立的方法来回应这样一种冲突。而是通过不断的修改宪法条文的方式来回应这个冲突。这样一种修改也反映出了我们在宪法上一直坚持的国家对于社会应该是进行积极的调整和介入的思路。

除了在宪法的整体思路上确认国家对于社会的积极作用之外，在我们国家的宪法文本当中还包含了很多国家在经济制度、分配制度、教育制度、医疗卫生制度、环境制度、少数民族制度等方面的基本国策。这些内容在很大程度上有点类似于德国宪法当中的国家目标的条款。王锴教授的报告要着重讲国家目标条款这个部分。

国家目标条款作为宪法的有机组成，它和国家机构的基本权利一样，具有广泛的约束性，是国家公权力必须持续实现的目标任务。德国学者将国家目标条款概括为基本权利和国家机构之外的宪法的第三重结构。这一条款也可以成为我们建构我国部门宪法的平台和依据。

从规范的方式来看，这些条款基本上都采取了施予国家某种作为义务的样式，比如宪法第19条规定国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平；第20说国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术水平发明。意味着国家应该通过立法行政和司法等诸项作用方式促使这些目标在社会各个领域的实现。

事实上，在这些领域，伴随着快速而富有成效的立法，已经在这些领域形成了一定的秩序规则。但是，这些秩序规则的形成还是没有和宪法规范之间直接建立起结构性的关联关系。因此，也就没有办法生成德国法当中所说的次级结构宪法。要从国家目标条款为起点发展出类似于德国法当中的部门宪法，可能还需要在部门的选择和分类，对部门的基本秩序性建构方面采取宪法释义学的处理方法。

宪法当中的基本国策，或者是国家目标条款能够成为未来构建部门宪法的平台，但要使宪法和部门宪法之间确立某种类似于总则和分则的关系，保证宪法和部门宪法之间的体系融贯性，还必须要使用相应的法技术的处理手段。其中以何种方式构建部门宪法的基本框架，或者是以何种线索形塑各个宪法的核心内容，这可能是部门宪法建构当中的关键问题。

在这个问题上，德国很多部门宪法的实践也为我们提供了一定的启发，比如德国的很多部门宪法在构建过程中，在法技术的处理上，很多都选取以基本权利作为思考主轴。通过基本权利的法释义学原理对部门宪法的基本素材进行筛减、提炼、概括和规整。

德国基本法释义学发展的高成熟度也保证部门宪法在建构的过程中为部门宪法的体系化和整体化提供了稳定的结构要素。以基本权利为思考主线，同样有效化解了部门宪法在发展过程中可能导致的分疏性，使它们在一定程度上跟宪法保持相当的同质性。依这个基本权利建立起来的部门宪法也得以成为宪法保障谱系在各个功能领域的延伸。

德国基本法释义学的基本价值就是基本权利的双重属性，以及基本权利作为客观价值的决定。从基本权利作为主观权利可以推导出基本权的防御权功能，以及基本权作为分享权和共享权的几个请求权的功能。基本权利作为客观价值的决定又可以推导出国家保护义务和通过机构以及程序保障的功能。基本权的双重属性和多维功能也就是德国很多部门宪法得以构建的基础，比如以教育宪法为例。

德国教育宪法的讨论就是从宪法所规定的教育基本权出发，比如德国基本法当中关于教育的基本法，包括父母的教育权、私立学校的设立自由、职业训练自由、学术自由。这些基本权的主客观面向和功能共同形塑出了宪法在教育领域的要求。宪法在教育领域的要求也是宪法在教育领域获得实施的应然状态。接下来的讨论聚焦于应然状态和实然状态的差距，再提出变迁的具体构想。

除此之外，在部门宪法的构建当中能够发挥效用的还有基本权利的制度性保障。制度性保障的观念是在魏玛时代提出的，主要针对的是立法者。某些司法制度或者公法制度对于社会共同体非常重要，禁止立法者排除这种制度，甚至是掏空这些制度。但是，二战之后，德国法已经确立了基本权利作为直接有效的法约束所有的国家机关。所以很多学者就提出制度性保障已经被客观属性所吸收。

但是，如果我们把制度性保障理解为制度性保障不仅仅在强调国家保护那些已经存在的制度不被立法者所掏空，还应该保障那些当某些制度对基本权的实现至关重要，但这些制度还不存在的时候，立法者有义务形成这个制度，这个制度保障的解释就会对部门法的构建产生积极的作用。还是拿教育宪法为例，教育基本权对制度性保障的意义就在于为了促进个人通过教育来获得宪法上的自我发展和自我实现，不仅是已经形成的相关制度，对于那些教育基本权获得实现的至关重要的制度，立法者也应该有义务实现它，这给部门宪法提供了大体的构建框架。

在有关部门宪法基础理论的讨论当中，最具有难度的是部门的区隔和划分。作为部门宪法源发地的德国，部门宪法也是历史发展的产物。它的生成要么是客观环境导致的，要么就是学者的研究偏好所造就的。这些部门宪法的划分并没有经过事先的周密设计和严苛的逻辑讨论。

在我看来，台湾学者更愿意讨论部门的划分和界定。台湾的划分方法提示我们对部门宪法进行划分，或者对于宪法的门类进行切割的困难。我个人主张在部门宪法尚处于起步阶段的我国，目前阶段不适宜对部门进行非常细致的划分。这种预先的预设可能会阻碍事后的发展。反而进行宪法的文本进行粗略的划分，接下来的发展将由部门宪法学者去填充完成可能更为适宜。

部门宪法虽然处于起步阶段，但我个人觉得相比部门宪法，部门行政法到目前为止已经积累了相应的成果。鉴于行政法和宪法之间的绝对的亲缘性，这些成果或许能够成为部门宪法学者未来在建构部门宪法时的素材。尽管部门行政法和宪法之间存在基石的概念或者是功能架构的区别，这些会为部门宪法的未来发展提供基础。

以上就是我的报告内容。因为我自己对部门宪法的学习和研究还处在初级阶段，欢迎大家批评指正。

感谢主办方，我来谈一谈关于赵宏老师的这篇文章的学习感受。我草拟了一个简单的评议文章提纲，取了一个题目叫：“中国部门宪法构建的可行性”。我分三大方面来谈一下这个问题。

第一个大方面，我想谈一下中国部门宪法构建实践层面的可行性问题。

拍照片间隙和赵宏老师聊了一下，关于部门宪法研究思考，发现有有非常重叠的问题意识，那就是在必要性的问题上，如赵老师所言，中国宪法部门的构建的重要性来源于两个相互关联的“受阻”现象：规范宪法学研究进路的受阻，宪法实践实践受阻。在这样的情况下，是不是另辟蹊径，来促进宪法规范脉络体系的构建。部门宪法，在这个时候跃入眼帘，成为一种尝试。必要性的问题，我是非常赞同的。但在这之外，我想谈一下可行性的问题。作为会议的第一位评议人来讨论可行性问题，也比较合适；当然，质疑可行性不完全的泼冷水的意思。

关于可行性有两个层面，原理层面的可行性和实践层面的可行性。赵宏老师的文章大量谈到了原理的可能性,我想谈一谈实践的可行性，也就是部门宪法在我国宪法实践与宪法学研究的背景中的发生条件和发生逻辑的问题。我想谈三点。

第一，“正哺”前提的阙如。部门宪法研究的方法论功能，可以简约成两个字——“反哺”，从部门宪法领域反哺宪法规范的内涵，它跟传统“正哺”——“自宪向法”的法释义学，在解释方向上是相向的。部门宪法在德国兴起的重要背景就是“正哺”已然非常发达，但在某种意义上“正哺”尚不足以呈现规范领域内涵的功能，这个时候，需要“反哺”来补缺。德国部门宪法的提炼，仅仅是完善和补强宪法教义学体系，而绝不是靠部门宪法在初始阶段构建这个体系。但对于我们而言，宪法教义学体系的构建尚任重道远。同样，赵宏老师所概括的部门宪法的两项思想渊源，放到我们的语境是否已经具备，是需要思考的：一个是国家宪法和社会宪法的区分，我们的国家宪法、政治宪法的教义学构建是不是已经完成；二是基本权利作为客观价值决定的确立，但基本权利功能中作为客观价值决定前提的主观权利的构建是否已经完成。

第二个实践可行性问题，部门宪法赖以提炼宪法规范内涵的规范领域、生活领域的有待体系化。刚刚张嘉尹老师的发言谈到了苏永钦老师提出部门宪法主张的重要问题意识在于法律移植的恣意性。横切的宪法层面法律移植，可能会导致宪法学研究成为国别主义的战场。苏老师指出了纵切的视角和方法，从部门宪法的领域去获得灵感。这里也需要有一个前提：就是在部门宪法这个领域相对有比较成熟的、可供纵切提取的初步体系化内容。问题在于，供部门宪法研究纵切提取的规范领或生活领域的意义脉络本身，是不是已经足够成熟了。

第三个实践可行性问题在于，偏重部门宪法研究会不会导致喧宾夺主。刚刚讲必要性的时候讲到的，部门宪法其实是另辟蹊径的尝试，它毕竟不以宪法解释作为主要的渠道。如果这个方面的强调太多，会不会发生舍本逐末的效果。开幕式的三位致辞人都提到宪法解释、监督宪法的实施、违宪审查的问题，这也是四中全会所强调的内容。但实践中，宪法监督受阻仍然是现实。对此，不同的研究者基于不同的学术谋略会提出不同的进路：有的人觉得仍然要继续正面强调宪法监督、违宪审查，有的人觉得可能要另辟蹊径；这里的问题是，另辟蹊径的时候，会不会分散对宪法监督这个主要问题的注意力。或者说，另辟蹊径和舍本逐末之间的分寸，怎么拿捏。

第二个大方面，我向强调的是以上三点对部门宪法的实践可行性的质疑，并不是说我反对部门宪法研究。“可行性不破必要性”，就像我向大会提交的这篇论文初稿《合宪性解释的三波讨论及其与部门宪法研究的合流》（在第257页）中提到的那样。同部门宪法具有相同问题意识的研究尝试，还包括赵宏老师提到通过以典型个案为基础的延伸讨论去凝练宪法规范内涵，通过对我国宪法具体条文逐一进行法释义学处理去阐释宪法规范内涵，也包括近几年来在年轻学者密集讨论的合宪性解释。我的文章中梳理近年来三波合宪性解释大讨论的状况。部门宪法同合宪性解释，在解释方向是相向的：合宪性解释属于法律解释，是“自宪向法”方向上的解释；而部门宪法则在“自法向宪”的方向上完善规范内涵的意义脉络。两者在共同的实践背景和理论背景中，是不是有合流的可能？

第三个大层面，我想向赵宏老师提三个零散的问题。

第一个问题，部门行政法的研究尝试对部门宪法研究有多大的参考价值？赵宏老师在发言和文章的末了处提到，从部门行政法的尝试中有没有可能获得部门宪法构建的借鉴。它的可比性是不是需要注意一些问题。在我看来，在部门宪法的构建过程中，可能更需要方法论的支持。借用张嘉尹老师的用语，部门行政法领域的已有研究，更像是部分行政法、领域行政法。部门宪法的构建过程中；尽管部门宪法在外观上也可能这样表现，但它必须在方法论上更大程度的体现出对宪法规范内涵意义脉络概括的方法论自觉。

第二个问题，是部门宪法的规范落脚点。赵宏老师的文章的第三部分自出，部门宪法主要的规范落脚点还是落在国家目标条款（Staatszielbestimmungen）上。对此不同观点认为，例如张嘉尹老师刚才提到的观点：部门宪法的规范落脚点，更多的应该座落在基本原则和基本权利条款上。其实，赵老师文章在前面理论基础处，讲到了基本权利规范客观法律效力的问题。但谈到规范落脚点，仍然是放在国家目标条款上的，这里是不是忽视了前后的对应性。对于哪一类型的宪法规范跟适合但当部门宪法的规范落脚点，回答这个问题，不仅对比较法学术资料的梳理，也需要包括对中国宪法本身的理解。

我国宪法的总纲中，充满着基本制度条款，例如经济制度条款，社会主义国家的宪法较常见，但很多自由主义脉络的宪法是不屑于对经济制度的一些问题做先定性的规定。这些素材，是不是可以对于部门宪法在我国宪法中的规范落脚点问题，提供一个思路。而且，这还不仅仅是规范落脚点的问题，本身就涉及到部门宪法的规范路径构建的问题:你是从基本国策条款入手，或是从基本制度条款入手，还是兼顾基本权利先主观化、后客观效力进路，并在这个问题意识下，从基本权利条款入手，作为第一规范落脚点去构建部门宪法。

第三个问题是关于部门宪法划界的问题，宪法性法律、宪法相关法，它跟部门宪法有什么样的关联。宪法相关法仅涉及到部门宪法中的某些领域，但这个部分在部门宪法划界时，是不是要优先考察，例如，高全喜老师刚才开幕式提到的政党法。

我向大家报告的题目是“宪法总纲条款的性质与效力”。这个题目咋一看似乎跟会议主题没有关系，所以我需要首先解释一下这篇文章的写作背景。

刚刚张嘉尹教授提到部门宪法的建构方式主要有两种，一种是横向的建构，将宪法中同一个主题的内容结合起来。第二个是纵向的结构，将宪法以及法律中，尤其是将宪法性法律中同一个主题的内容结合起来。

相比纵向的建构，横向的建构基本上是没有争议的。在横向建构里面，到底是把宪法里哪些涉及同一个主题的条款结合起来，主要是涉及到两种条款，一种是基本权利条款，还有一种，在台湾地区被称为基本国策，德国被称为国家目标规定，我们国家被称为宪法总纲条款。

在横向建构里面，国家目标规定发挥着重要的作用。德国优先发展起来的几个部门宪法都是跟国家目标规定有关的，比如经济宪法跟社会国的目标有关、文化宪法跟文化国的目标有关、环境宪法跟环境国的目标有关、军事宪法跟和平国的目标有关。

台湾地区的情况也是这样，部门宪法也是按照基本国策划分。苏永钦教授认为发展部门宪法的主要原因就是宪法中存在特殊的基本国策条款。如果按照这个思路，因为我们国家的宪法中也有类似于基本国策和国家目标规定这样的宪法总纲条款，是不是意味着我们也具有了发展部门宪法的可能性？当然要解决这个问题，前提条件是宪法总纲条款到底具有什么样的性质和效力，尤其是它跟部门宪法之间到底有什么样的联系。我是带着这样的问题来写这篇文章。

文章主要分五个部分，我着重讲一下第一、第二、第五部分。

第一部分是关于国家目标规定的概念和内容。所谓国家目标规定是指国家有义务追求的宪法规定的目标。为什么把它跟宪法总纲条款联系起来呢？因为我们过去对宪法总纲条款的理解是认为它具有纲领性。按照刘少奇同志和周恩来同志的解释，所谓纲领性就是指“未来的方向和目标”，比如宪法总纲条款第一条就是社会主义国家，并不是说我们已经建成了社会主义国家，而是未来的方向。国家有义务实现这个目标。如果偏离这个方向，当然要承担违宪的责任。

理解国家目标规定有几个相似的概念需要区分，比如国家目标和国家目的、国家结构原则、立法委托、制度性保障、方针条款、国家任务。

目前德国的国家目标规定到底有哪些，比较公认的是社会国、文化国、环境国、和平国、男女平等。德国学者还区分了完美目标和长期目标。所谓完美目标就是一定要实现的目标，比如德国基本法规定的两德统一、我国宪法规定的社会主义。所谓长期目标是动态的目标，这个目标可能会随着社会环境的变化而变化，比如我国宪法规定的计划生育。

第二部分是关于国家目标规定的性质。首先是国家目标规定和基本权利有什么区别。基本权利带有主观权利的性质，国家目标规定是没有的。也就是说，公民并没有要求国家去实现国家目标的请求权，即使国家没有实现国家目标或者偏离国家目标，公民也不能以个人权利受损为由提起诉讼。其次，国家目标规定需要立法的体系化，或者说落实国家目标规定主要是立法机关的责任。基本权利不需要立法的体系化，可以直接得到实施。而且基本权利约束的不仅仅是立法机关，约束所有的国家机关。

关于国家目标规定规范的属性。在德国，最早是卢曼将法规范分成条件规范和目标规范。条件规范就是我们通常讲的构成要件加上法律后果，也就是“如果……那么……”，它的适用方式是涵摄。目标规范则是预设目标，但对于实现目标的手段是没有规定的，实现目标的手段是开放的。它的适用方式不是通过涵摄，而是通过卢曼提出的最优化。

当前德国学者对国家目标规定的认定是归入到原则的范畴，认为它是一种最优的要求，国家要尽可能的保证国家目标规定的实现。国家目标规定的适用方式主要是衡量，这一点对我们也非常有启发，比如我们的宪法第23条规定“国家要维护社会秩序”，这并不意味着维稳就是压倒性的目标，实际上它只是一个尽可能实现的目标。这个目标的实现过程中，要注意它跟其他宪法条款之间的衡量，比如跟基本权利条款之间的衡量。

当然，国家目标规定除了有可能跟基本权利发生冲突，还有可能跟其他国家目标规定之间发生冲突，比如宪法第26条规定的“国家要保护环境”，跟宪法第14条规定的“国家要逐步完善人民的物质生活和文化生活”，这两个都是目标，可能会发生冲突。发生冲突的时候，还是要通过衡量，让它们尽可能实现。

第三部分是关于国家目标规定的法律效力。对此，德国学者之间有争议，目前的通说认为国家目标规定是具有法律效力的，国家具有法律上的义务去追求这个目标。这种效力分为针对立法机关、针对行政机关和针对司法机关三种。

第四部分是关于国家目标规定的适用方式。作为一种违宪审查标准，主要是在两个领域发挥作用，一个是在立法作为领域，现有立法有没有违反、偏离目标。更重要的是在立法不作为领域，国家目标规定对立法者赋予了立法委托的义务，立法者要通过立法去具体化这个国家目标。

第五部分是关于国家目标规定对于构建部门宪法的意义。通过对德国六个部门宪法的构建过程的分析，我得出两个结论：

对于横向构建来讲，国家目标规定和基本权利是部门宪法的两个最重要的组成部分。那么，为什么呢？我想，原因可能如下：第一，基本权利是主要针对国家不作为的要求，国家目标规定主要是对国家作为的要求，它们对国家行为的要求不同；第二，二者反映出不同的利益诉求，基本权利主要是代表个人利益，国家目标规定主要追求的是公共利益，不仅在实体上、从国家目标规定的内容可以看出它追求公益的特征，而且从诉讼上也可以看出。

基本权利作为主观权利，在诉讼上，基本权利受损以后，可以通过主观诉讼来救济。而国家目标规定被违反之后是不可能通过主观诉讼以权利受损来救济的，只能通过客观诉讼，也就是我们通常讲的公益诉讼来救济。

前两天，我看到德国学者Sachs有关《宪法规范类型》的文章，他认为国家目标规定和基本权利是属于实质的宪法规范，而国家机构条款属于形式的宪法规范。这对国家目标规定的认识有所颠覆。因为过去我们认为宪法最重要的条款是基本权利和国家机构，而国家目标规定是宪法的第三种结构。但是，Sachs认为国家目标规定和基本权利这两个条款比国家机构重要。我想这里面的原因可能在于，国家目标规定和基本权利是针对国家的，而国家机构是针对政府的。

我之前翻译过英国学者洛克林写的一篇文章《为国家学辩护》，文章中提到一个观点“要区分国家和政府”，宪法是国家的宪法，而不是政府的组织法。国家和政府的关系，如果用一个形象的比喻，就是铁打的营盘流水的兵。国家机构对应的是政府，而不是国家。而基本权利是国家目的，是用来证成国家存在的意义的，当然它比国家目标规定更重要，国家目标规定是国家存在之后指引国家如何行为的，所以在横向建构里面，国家目标规定和基本权利成为部门宪法的必要组成部分。

对于纵向的建构，国家目标规定主要发挥立法委托的效力，立法者负有通过立法具体化国家目标的义务，或者说，立法是国家为了实现国家目标的结果。由此，国家目标规定成为宪法和法律之间的沟通桥梁。这就是为什么纵向建构里面仍然离不开国家目标规定的身影。

第二个结论，在德国学者部门宪法的构建中，横向构建成为基本的共识。对于纵向的建构，在德国学者中还是存在争议的。一些德国学者认为部门宪法的构建中不应该包含法律的内容。台湾地区的苏永钦教授也在文章中表达了对部门宪法包含法律的担心。我个人认为法律进入部门宪法的领域有利有弊。一方面，法律是宪法的首要解释，是宪法的具体化。宪法性法律的存在就是对这一点的最好说明。

另一方面，法律和宪法之间的关系也并非完全和谐，否则就没有必要存在违宪审查了。我们对法律的态度既不能完全怀疑，也不能完全信任。即使法律进入部门宪法的范畴，我个人认为也不应该是所有法律，主要是那些宪法性法律。目前我们对宪法性法律的理解非常泛滥，缺乏明确的范围标准。我个人提出一个标准，即所谓宪法性法律必须要看制宪者的意图，即宪法中有没有相关的立法委托的规定。如果宪法对某个问题课予立法委托，这可以被看作是“宪法授权法律来具体化宪法”，由此产生的法律就是宪法性法律。

最后我想讲一下我对部门宪法构建的理解。我认为，目前部门宪法构建面临的最大问题不是每个部门内部如何构建，而是部门之间如何划分。也就是划分部门宪法的标准是什么。在这个问题上，我跟张嘉尹教授的观点有所不同，他认为应该按照生活领域划分，但我个人主张按照规范领域来划分，而且我认为，这个规范领域主要是指宪法中的国家目标规定。

为什么我不主张按照生活领域来划分?因为我担心会出现部门宪法的庸俗化，比如今天已经出现了体育宪法、卫生宪法、家庭宪法。如果宪法真的充斥到各个生活领域，这可能不是对宪法的正确理解，反而是捧杀。就像我们过去讲依法治国，最后出现了依法治村、依法治乡、依法屠宰。宪法的最高不在于内容包罗万象，而在于约束了最高权力。

为什么我主张用国家目标划分部门宪法，主要是两个理由:

第一个理由，部门宪法的出现实际上是对传统宪法局限于政治领域的拓展。在传统的政治领域，国家目标就是法治国。随着人权意识的高涨，现代国家的义务和责任也越来越多。当然，这也是一种悖论，人权本来是追求人的自主和自治，但是最后的结果却是人越来依赖国家来实现人权，国家由此也越来越多地介入社会生活。

国家开始走出传统的政治领域而介入到经济、文化、社会等诸多领域。到了新的领域，就应该有一个目标的存在。某种程度上，政治宪法是最早的部门宪法，为什么当时没有认为呢？是因为当时只有政治这一个领域，宪法就等同于政治宪法，大家不会注意到还有其他部门。实际上部门宪法就是为了应对国家权力的领域扩张以及相应的国家任务、国家责任的增加而出现的。

第二个理由，从德国的经验来看，让学者注意到国家目标规定是从基本法中的社会国开始。而从魏玛宪法的社会权到基本法的社会国，这其中反映了基本权利和国家目标规定之间的区别，或者说，为什么对于同一个东西，德国先后采用了两种不同形式的规范来规定。因为基本权利作为一种主观权利，它是无需立法就可以直接实现，但是这就对国家的作为施加了提出了过高的要求。这也是魏玛宪法败亡的一个原因，就是口惠而实不至。

所以到了基本法时代，社会国成为一种国家目标，一种国家要争取实现的方向，而且必须依靠立法的转化才能实现，个人无法直接依据宪法中的社会国原则来请求国家作为。而部门宪法所面临的就是这种情形，因为在传统的政治领域，国家的义务主要是不作为，而到了社会、经济、文化领域后，国家的义务变成了作为义务，不仅要作，而且要足够。

在这种情况下，国家目标规定就成为部门宪法之下因应国家作为义务的当然之选。所以，部门宪法与国家目标规定之间的关系可以说是相辅相成，部门宪法因国家目标规定而生，同时，国家目标规定又是实现部门宪法的最佳形式。

谢谢大家！

王锴教授的这篇文章的主要思路是借助德国国家法学国家目标规定的规范类型来理解我国宪法总纲条款。

这篇文章可以切割为两个部分，第一个部分是识别国家目标规定的问题，第二个部分是适用国家目标规定的问题。

在文章开始，无论是解释定义，还是讨论区别，包括后来提出国家目标规定的性质，都是在讲识别的问题。我觉得这非常重要，它是对国家目标条款进行适用的前提。讲到对部门宪法的意义，也是构建部门宪法的前提性工作。是不是可以发展出一些识别的标准，比如文章里提到卢曼提到的国家权利的性质和主观权利，都可以帮助我们鉴别什么是国家目标规定。这些标准也可以用来识别我们国家的基本国策条款当中哪些是属于国家目标规定。

从我个人的直觉来说，我们国家的宪法总纲条款里面，并不是所有的都可以认定为国家目标规定的条款。德国的基本法是没有所谓的基本国策和国家目标规定的这个部分，而我们国家是有总纲这个部分的。国家目标规定的开放性的性质，简单来说就是需要立法形成的规范。

从这一点来说，不太容易将国家目标规定和其他宪法规范区别开，有些基本权利规范也是需要立法形成的，最典型的就是财产权。缺乏主观权利性就可以将国家目标规定和基本权利区分开，因为国家目标规定没有办法推导出主观权利，也没有办法推导出主观的请求权，倒是可以跟基本权利规范区分开。我觉得似乎可以总结出一些国家目标规定的标准。

当然，有些也不是特别能区分开，比如国家目标和国家任务、国家目标和国家目的的区别到底在哪里。我觉得这是很难处理的问题，也是我没有想清楚的一个问题。如果能够把这个标准建立起来，就可以辅助我们认识总纲和基本国策里面的哪些规范是属于国家目标规定的，也就可以展开教义学的探讨，比如适用的问题。

说到界定的问题，主要背景就是德国法。德国基本法对于国家目标的规定虽然有很多争议，但基本上都是共识。在德国基本法最初的版本里，只有一个国家目标规定，就是社会国。在1994年，又将性别平等、环境保护写到了基本法当中，视为增加了新的国家目标规定。直到2002年，将动物保护纳入到基本法中，也是新的国家目标规定。由此可见，德国基本法中关于国家目标规定内容并不是很多，跟我们的宪法有所不同。

对于什么是国家目标规定，对于它的定义有很多争议。在王锴教授的文章中，关于卢曼如何区分国家目标规定，叫做条件程式和目标程式。他用最优化命令来解释所谓的国家目标规定。如果是一个独立的规范类型，我觉得更应该反在宪法规范的体系内来讲。也就是如何作为独立的宪法规范。从这个意义上来说，自由化命令没办法把国家目标规定和基本权利区分开。

按照Alexy所讲的，基本权利也是最优化的命令，没办法将基本权利和国家目标规定区分开。紧迫的任务就是宪法规范分类学的问题。我们可以对宪法规范进行分类，比如基本权利的、国家机构的、国家象征的。这也可以展现学界越来越明显的精细化，从基本权利的研究越来越整全的转向其他权利的研究，包括国家目标规定的研究方向。这是非常有意思的探讨方向。

王锴教授在最后结尾的部分提到有深意的问题，我们通常认为总纲部分的修改太多、太频繁，33条里面修改了16条。所以我们以前的批评是因为这个部分老是被修改，我们经常会说宪法要不然就不要规定它了，省得总是修改它，还损害宪法的权威。我从文章中读到了王锴教授非常有启发的理解，它的频繁的修改不在于说这个部分不应该存在于宪法里，而是这个部分规定的不好、规定的有问题。文章中提到“如果国家目标越具体，立法者在实现目标中的作用越有限，对未来的发展就无法作出适当反应的风险就越大”。这给我们开启了一个新的方向，要考虑怎么修改总纲中的条款，怎么重新激活它的功能。

关于国家目标规定，德国学界有很多的反对意见。尤其是2002年以后，将动物保护写入德国基本法，各个政治诉求都希望自己能够进入基本法，好像只要进入基本法就能保证实现一样，比如文化、体育、儿童权利、语言等等。我翻译的《德国基本法》，Möllers教授对这个现象提出了批评。

第一，在特殊意义上，国家目标规定导致了宪法的琐碎化，或者是王锴教授刚刚用的一个词“庸俗化”，什么都规定在宪法里，导致宪法政治领域的次要现象。第二个是一般意义上的批评，国家目标规定放在宪法里导致了本应该开放思考的民主的政治过程，现在要优先实现一些东西，不考虑当前的问题是什么，导致了民主自觉的减损，也不会考虑议会多数的意志是什么。

我的发言就到这里。谢谢大家！