谈及清代的行政区划，我们最先想到的就是省、府、州、县这几个常见的行政层级。不过光绪朝之前，全国在十八个省之外，尚有一些特别行政区，本期御史就来带诸位了解一下这方面的知识。

第一个特区：顺天府

清代定都北京之后，将顺天府隶属于北直隶，定为京师。顺天府原属本只有大兴、宛平二县。康熙十五年之后，才把昌平、良乡等县改隶顺天府。至清末，顺天府领厅四、州五、县十九，单以府这一单位而言，顺天府无疑是全国最大的。

顺天府的定位比较模糊，它名义上属于直隶，但因顺天府近在京畿，而处于特殊地位。顺天府的特殊性主要体现在以下几个方面：

1、顺天府的职官与其他府的职官相比，设置有异，品级较尊。顺天府设府尹一人，系正三品大员；设府丞一人，正四品。下属还有治中、通判、经历、照磨、司狱等。

普通的府则为知府一人（从四品），同知（正五品）、通判（正六品），这两个职务无定员，下属有经历、知事、照磨、司狱各一人。

从名称上看，顺天府最高长官不称知府而称府尹，是出于承古代京兆尹之遗意。而品级较高，待遇也就较普通知府为优，升迁之途往往为布政使或巡抚。

2、顺天府有其特殊的职掌。顺天府因为地处京畿，所牵涉的事务不仅仅是地方行政，还会与朝政发生一些必要的联系，在司法、礼教、科举方面都扮演着京师衙门的角色，所以顺天府尹既可以定义为地方官也可以定义为京官。

3、顺天府最高长官并非是府尹，朝廷对顺天府派有钦差大臣兼管府尹事务，称为“兼尹”，一般都是侍郎级别以上高官。此外值得一提的是，顺天府尹、府丞、治中、通判等官，皆是清一色的汉人，这在满汉兼用、重满抑汉的清代，算是一个特例。

第二个特区：东北

清入关后，将东北地区视为龙兴之地，严禁汉人和其他民族入内，东北地区也就成了满洲贵族占有的私产。在这个地区，清代实行了特殊的行政管理。

东北地区的官制可以描述为“一府三将军制”。一府为奉天府；三将军即盛京驻防将军、吉林驻防将军、黑龙江驻防将军。

奉天府的行政级别与顺天府是一样的，定都北京后，朝廷以盛京为留都，并于顺治十四年设奉天府，最高长官为奉天府尹。乾隆三十年，依顺天府之制，也在奉天府设置“兼管府事大臣”，以盛京五部侍郎兼任。

东北地区的主要行政管理制度是三将军制，奉天府虽然级别较高且有“管府事大臣”，但还是直接受盛京将军的领导。换言之，在东北特别行政区中，奉天府又是这个行政区中的特别行政区。

东北地区的行政管理与各省是有显著区别的，各省虽然设有总管军、民两政的总督、巡抚，但在督抚之下，军、民两政分为两个并立的系统。

一是以司、道、府、州、县系列的地方行政系统；一是驻防将军、副都统等率领的八旗兵和提督、总兵等率领的绿营兵系统的军事系统。

而东北地区在正式建省之前，实行的是以驻防将军、副都统、总管、协领、城守尉、防守尉等一系列的军、民两政混合在一起管理的制度。简单地说，清代在东北地区主要实行的是军事管制。

第三个特区：少数民族地区

清代少数民族地区分为五个，一是内蒙古地区，辖科尔沁等二十四部共四十九旗，及察哈尔游牧八旗、达什达瓦额鲁特一旗、蒙古土默特二旗；

二是外蒙古地区，辖喀尔喀四部八十三旗、唐努乌梁海部五旗及三佐领、额鲁特二旗、辉特一旗，扎而沁、杜尔伯特等八部三十一旗；

三是新疆地区，设伊犁将军，辖惠宁、惠远、乌鲁木齐、库尔喀喇乌苏、吐鲁番、巴里坤、古城、哈密、塔尔巴哈台、喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、乌什、库车、喀喇沙尔等城。

四是青海地区，设八旗驻防大臣，辖青海蒙古五部二十九旗、青海和硕特部二十一旗、青海淖罗斯部二旗、青海辉特部一旗、青海土尔扈特部四旗和青海喀尔喀一旗，并设有西宁镇、道，兼管贵德、循化二地方；

五是西藏地区，以驻藏大臣统领前、后藏，以达赖驻拉萨、班禅驻日喀则，并设有“边营”地。此外在云南、贵州、广西、四川、湖南等省的少数民族聚居地区，另划定府、州、县，以土官治之。

清代在这些地区的行政特点，主要是根据各民族本身的治理方式而加以管理，其分区分级和设官与直省有很大的不同。当然，这些都是表面的，实质问题在于国家政权对于这些地区的控制尚未达到在汉族地区的程度。

清代特设理藩院这一机构对少数民族地区进行管理，而且具体的方式也不一样。比较而言，蒙古地区与满族的关系较为亲密，蒙古人在国家政权中又占有较为特殊的地位，因而更多地保留着其自己的治理方式。

而在新疆地区，则更多采取强制的措施，具有军事管制的性质；对于西藏地区的控制，则相对较弱，而对于云南、贵州、广西等地区，雍正年间实行大规模的“改土归流”，与内地一样，实行以省控制府、以府控制县的制度，政治控制力进一步加强。

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